Andalucía aprueba un paquete de medidas para promover la construcción de nuevas viviendas protegidas a precio asequible y proteger el uso residencial
El Decreto-ley 1/2025, de 24 de febrero, de medidas urgentes en materia de vivienda, publicado en el BOJA el 3 de marzo de 2025, introduce incentivos tan interesantes como la posibilidad de solicitar el cambio de uso sin modificación del planeamiento para promover viviendas protegidas en parcelas destinadas a oficinas, alojamiento turístico o dotacional privado o el incremento de la densidad y la edificabilidad de los activos destinados a vivienda protegida.
Aunque el Decreto-ley 1/2025 está ya en vigor, la aplicación de estas medidas concretas se somete a la decisión de los ayuntamientos que tienen hasta el 3 de marzo de 2026 para acogerse a las mismas.
La simplificación urbanística del cambio de uso para construir vivienda protegida ¿una nueva tendencia?
Andalucía no es la primera comunidad autónoma en facilitar la promoción de viviendas protegidas en parcelas previamente destinadas a otros usos.
A mediados del año pasado la Comunidad de Madrid aprobó un marco regulatorio que permitía el cambio de uso en los suelos e incluso parcelas ya edificadas calificadas con un uso terciario de oficinas para implantar como uso alternativo el uso residencial. Éste nuevo régimen está ya en funcionamiento en algunos municipios como en Madrid Capital (vid. El Municipio de Madrid aprueba las condiciones en que aplicará el nuevo régimen temporal de cambio de uso para la implantación de viviendas protegidas).
Igualmente, en Islas Canarias, el Decreto ley 1/2024, de 19 de febrero de medidas urgentes en materia de vivienda introdujo disposiciones para simplificar el cambio de uso a residencial en las parcelas de uso turístico no edificadas siempre que al menos un tercio de las nuevas viviendas se destinaran a la construcción de viviendas protegidas y habilitó la recalificación de locales y edificaciones a uso residencial imponiendo como condición se destinase un 50% del exceso sobre el planeamiento a vivienda protegida.
En esencia, se trata de medidas que, frente a opciones más restrictivas como las limitaciones de rentas, tienen como finalidad combatir el actual problema de la vivienda en España dando incentivos a las promotoras para aumentar con carácter urgente la oferta de vivienda a precios asequibles y que podrían extenderse al resto de las comunidades autónomas más críticas con la Ley estatal 12/2023 por el Derecho a la Vivienda.
¿Qué posibilidades ofrece Andalucía para promover viviendas protegidas en parcelas destinadas a otros usos?
El recién publicado Decreto-ley 1/2025 permite solicitar el uso alternativo de "residencial vivienda protegida" en los siguientes tipos de activos:
(a) parcelas y edificios calificados por los instrumentos de ordenación urbanística con el uso, pormenorizado o alternativo, de servicio de oficinas o de establecimiento de alojamiento turístico; y
(b) parcelas calificadas de dotacional privado que no tengan asignado un destino específico o que estén calificadas con el uso genérico de interés público y social, si las viviendas protegidas se destinan de forma permanente al alquiler.
Las viviendas que se promuevan sobre parcelas calificadas de dotacional privado en aplicación de esta medida mantendrán la protección de forma permanente.
Estas previsiones no requerirán la modificación de los instrumentos de ordenación urbanística si se cumplen una serie de requisitos que se exponen a continuación.
¿Qué requisitos se imponen para permitir el cambio de uso sin modificar los instrumentos de ordenación?
Condiciones de parcela: La parcela deberá:
(a) ser apta para la construcción de un edificio de viviendas;
(b) tener la condición de solar en suelo urbano o edificarse de forma simultánea a las obras de urbanización en el ámbito de ejecución de una actuación de transformación urbanística;
(c) estar localizada en una zona de uso global residencial; y
(d) contar con la ordenación pormenorizada que legitima la actividad de ejecución aprobada.
Condiciones de uso: El uso alternativo de vivienda protegida deberá implantarse en la totalidad de la parcela o edificio, sin perjuicio del régimen de usos compatibles que prevea la ordenación urbanística que no podrá superar el 20% de la edificabilidad que se destine a uso residencial.
El uso alternativo autorizado deberá mantenerse durante el plazo legal de protección de las viviendas establecido en la normativa de aplicación, salvo las viviendas en alquiler en las parcelas de dotacional privado que mantendrán la protección de forma permanente.
Las condiciones en las que sea autorizado el uso de vivienda protegida deberán inscribirse en el registro de la propiedad conforme a lo previsto en la legislación estatal.
Condiciones de la edificación: La edificabilidad y el resto de los parámetros de la ordenación detallada serán los establecidos en la parcela por los instrumentos de ordenación urbanística vigentes.
La densidad máxima de vivienda será la resultante de dividir la edificabilidad destinada a uso residencial entre 70. No obstante, cuando sea necesario modificar las condiciones de ocupación, posición o altura de la edificación para materializar las viviendas deberá tramitarse, conforme a la legislación urbanística, un estudio de detalle en el que se establezca una distribución del volumen edificable que garantice la integración del proyecto en el entorno urbano.
Régimen urbanístico: A los efectos del régimen andaluz de actuaciones de transformación para la mejora urbana se considerará que el uso alternativo no supone una alteración del aprovechamiento urbanístico asignado a la parcela.
Además, en el proyecto que se someta a licencia deberán reservarse las dotaciones locales para equipamientos comunitarios básicos y para espacios libres y zonas verdes que se demanden en virtud del incremento de población o sustituirse este deber por alguna de las formas de cumplimiento alternativo de los deberes de la promoción de actuaciones de transformación urbanística en suelo urbano previstos en la legislación andaluza (por ejemplo, la monetización).
Cuando la implantación del uso alternativo requiera de la urbanización de las dotaciones públicas, de ajustes puntuales en la red viaria o conlleve la necesidad de completar la urbanización existente, las obras necesarias se incluirán en el proyecto que se someta a licencia y su coste corresponderá al solicitante de la licencia.
¿Cuándo podrán solicitarse las licencias de cambio de uso? ¿Hasta cuándo?
Aún no se sabe. La aplicación de esta medida requiere de un acuerdo de cada órgano municipal competente. Como en Madrid, los ayuntamientos andaluces son libres de acogerse o no al nuevo régimen y tienen hasta el 3 de marzo de 2026 para adoptar el acuerdo. La resolución municipal que se adopte podrá, además, establecer la aplicación total o parcial de la medida en todas las zonas de suelo urbano del municipio o en parte de ellas y fijar condiciones adicionales a las previstas en el Decreto Ley 1/2025.
Una vez que un municipio opte por aplicar el nuevo régimen de cambio de uso, aunque dependiendo de las condiciones adicionales aprobadas, los promotores tendrán un plazo de dos años para solicitar la licencia de los edificios de viviendas protegidas y un plazo de tres años para terminar las obras desde que la licencia se conceda.
¿Qué posibilidades ofrece Andalucía para incrementar la densidad y la edificabilidad de los activos destinados a vivienda protegida?
En las parcelas y edificios existentes calificados por los instrumentos de ordenación urbanística con el uso residencial de vivienda libre podrá incrementarse un 20% la densidad de viviendas, siempre que el edificio resultante se destine en su totalidad a viviendas sujetas a algún régimen de protección.
La edificabilidad podrá incrementarse en el porcentaje necesario para materializar el mayor número de viviendas siempre que no se supere el aprovechamiento urbanístico de la parcela.
En parcelas sin edificar destinadas a vivienda protegida se podrá incrementar la densidad de vivienda en un 20% y la edificabilidad en un 10%.
Estas previsiones si se cumplen una serie de requisitos que se explican a continuación, no requieren la modificación de los instrumentos de ordenación urbanística, ni suponen la aplicación del régimen de las actuaciones de transformación urbanística.
¿Qué requisitos se imponen para incrementar la densidad y edificabilidad de activos sin modificar los instrumentos de ordenación?
Condiciones de parcela: La parcela deberá tener la condición de solar en suelo urbano o edificarse de forma simultánea a las obras de urbanización en el ámbito de ejecución de una actuación de transformación urbanística y contar con la ordenación pormenorizada que legitima la actividad de ejecución aprobada.
Condiciones de uso: El uso de vivienda protegida deberá implantarse en la totalidad de la parcela o edificio, sin perjuicio del régimen de usos compatibles que prevea la ordenación urbanística que no podrán suponer un porcentaje superior al 20% del que se destine a vivienda.
Las condiciones en las que se autorice el uso de vivienda protegida deberán inscribirse en el registro de la propiedad conforme a lo previsto en la legislación estatal.
Condiciones de la edificación: El resto de los parámetros de la ordenación detallada será el establecido por los instrumentos de ordenación urbanística vigentes.
No obstante, cuando sea necesario modificar las condiciones de ocupación, posición o altura de la edificación para materializar el incremento de densidad y edificabilidad deberá tramitarse un estudio de detalle conforme a la normativa urbanística, en el que se establezca una distribución del volumen edificable que garantice la integración del proyecto en el entorno urbano.
¿Cuándo podrán solicitarse los referidos incrementos de densidad y edificabilidad? ¿Hasta cuándo?
Igual que antes, no se sabe. La aplicación queda pendiente de un acuerdo a nivel municipal que determinará su ámbito territorial, si la aplicación es total o parcial, y la existencia de condiciones adicionales. Este acuerdo, que puede adoptarse hasta el 3 de marzo de 2026, abrirá el plazo de dos años para la solicitud de licencias, debiendo las obras concluirse en tres años desde la concesión de la correspondiente licencia.
¿Qué otras medidas prevé el Decreto-ley 1/2025?
Al margen de las anteriores medidas, el Decreto-ley 1/2025 incluye algunas otras disposiciones con vocación de durar en el tiempo y que pueden interesar a los promotores privados de vivienda protegida:
(a) Usos compatibles en los suelos calificados como equipamiento comunitario.
Los instrumentos de ordenación podrán establecer como uso compatible en las parcelas de equipamiento comunitario básico el uso de vivienda o alojamiento dotacional con la finalidad de atender necesidades temporales de colectivos con especiales dificultades de acceso a la vivienda, destinando las mismas al alquiler o cualquier otra forma de ocupación temporal de naturaleza rotatoria. Las viviendas o alojamientos formarán parte de la dotación pública de viviendas, sin perjuicio de que su ejecución y gestión se realice mediante fórmulas de colaboración público-privada.
En las parcelas y edificios vacantes en zonas de uso global residencial, calificadas por los instrumentos de planeamiento vigentes como equipamiento comunitario público, que no tenga asignado un destino específico o que estén calificadas con el uso genérico de interés público y social, se podrá autorizar, sin necesidad de modificar el instrumento de planeamiento vigente, el uso pormenorizado alternativo de vivienda o alojamiento dotacional con las características del párrafo anterior. La asignación de este uso requerirá de un acuerdo municipal que valore la oportunidad de destinar la parcela al uso residencial en su totalidad o coexistiendo con otros equipamientos comunitarios.
Las viviendas resultantes, en tanto que forman parte de la red de equipamientos comunitarios básicos, no serán tenidas en cuenta a los efectos del régimen de las actuaciones de transformación urbanística ni en el número máximo de viviendas que se hubieran asignado por el planeamiento urbanístico al área o sector en el que se incluya la parcela.
(b) Procedimiento abreviado de adjudicación de viviendas protegidas.
Se establece un procedimiento abreviado para la selección de las personas adjudicatarias de las promociones de viviendas protegidas que se vayan a ejecutar al amparo de las medidas transitorias de cambio de uso e incremento de densidad y edificabilidad comentadas antes.
Tanto las empresas promotoras públicas como las privadas podrán acogerse a este procedimiento comunicando dicha intención al Ayuntamiento correspondiente o entidad pública dependiente del mismo.
Asimismo, se prevé, que el ayuntamiento a solicitud del promotor, por razones de extraordinaria necesidad debidamente motivadas, pueda excepcionar el procedimiento de adjudicación ordinario, siempre que se garanticen los principios de publicidad, transparencia y pública concurrencia. Igualmente, mediante desarrollo reglamentario, podrán establecerse otros procedimientos de selección en función de las características de los alojamientos y respetando los principios de publicidad, transparencia y pública concurrencia.
(c) Bolsa de suelo para vivienda asequible.
Se crea la bolsa de suelo para vivienda asequible en Andalucía que estará constituida por parcelas públicas o privadas disponibles destinadas por el planeamiento urbanístico a vivienda protegida, parcelas dotacionales de equipamientos susceptibles de acoger viviendas o alojamientos dotacionales, parcelas de los patrimonios públicos de suelo y otras de titularidad pública susceptibles de acoger vivienda protegida.
(d) Promociones de viviendas destinadas al alquiler social y asequible acogidas a fondos reembolsables EU Next Generation.
Los promotores que pretendan solicitar financiación reembolsable con cargo a la Inversión C02.I07 «Facilidad para la promoción de vivienda social» del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia financiado con fondos de la Unión Europea, deben solicitar validación ex.ante a la Dirección General competente en materia de vivienda y asumirán el compromiso de mantener a la Comunidad Autónoma al día de su desarrollo.
(e) Asignación de proyectos residenciales a la Unidad Aceleradora de Proyectos.
La Unidad Aceleradora de Proyectos es un departamento específico que se encarga de tramitar de manera preferente y acelerada aquellos procedimientos urbanísticos que se consideran de interés estratégico para la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Hasta ahora, se excluían de su ámbito de aplicación los proyectos residenciales. Sin embargo, con el Decreto-ley 1/2025 puede acordarse la asignación a esta Unidad del desarrollo de los instrumentos de ordenación detallada, gestión y ejecución de actuaciones de transformación urbanística de nueva urbanización de uso global residencial que establezcan entre sus determinaciones una reserva de suelo para, al menos, 250 viviendas protegidas y una programación que garantice que su construcción se iniciará en un plazo inferior a cinco años.
También podrán asignarse otras iniciativas residenciales de más de 500 viviendas que exijan actuaciones de urbanización que desarrollen los sectores residenciales en los que estas se localicen y que incluyan entre sus determinaciones la reserva legal de vivienda protegida, así como una programación para iniciar la construcción del 50% de las mismas en un plazo inferior a cinco años, siempre que se consideren medioambientalmente sostenibles, por contribuir sustancialmente a, al menos, uno de los seis objetivos ambientales que define el Reglamento (UE) 2020/852 relativo al establecimiento de un marco para facilitar las inversiones sostenibles y no provoque ningún daño significativo (DNSH) hacia ninguno de los otros cinco.
La solicitud podrá formularse por las entidades que asuman la promoción de la actuación y deberá acompañarse del acuerdo municipal que inicia la tramitación del instrumento de ordenación urbanística y del acuerdo que declara la tramitación de urgencia de todos los procedimientos que corresponda impulsar al ayuntamiento en su ámbito competencial hasta la finalización de las obras y la adjudicación de las viviendas protegidas, fundamentado el mismo en la situación de alta demanda de vivienda en el municipio y en el impacto de la actuación sobre la misma.
(f) Flexibilización de los requisitos para ser potencial destinatario de viviendas protegidas.
Otra de las cosas que prevé el Decreto-ley 1/2025 es flexibilizar los requisitos para poder ser destinatario de una vivienda protegida. De esta manera, establece que las diferentes viviendas y alojamientos protegidos se destinarán a unidades familiares cuyos ingresos anuales no superen los siguientes limites:
(i) 3,00 veces el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM) en caso de viviendas protegidas de régimen especial (antes, 2,50 veces);
(ii) 5,5 veces el IPREM para las viviendas protegidas de régimen general (antes 4,00 veces); y
(iii) 7,00 veces el IPREM en las viviendas protegidas de precio limitado (antes 5,50 veces).
El IPREM mensual oficial en vigor para este año 2025 alcanza los 600,00 euros según la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023.
(g) Elevación de los coeficientes territoriales para determinación del precio máximo.
El Decreto-ley 1/2025 eleva también los coeficientes territoriales para el cálculo del módulo ponderado y el precio máximo legal de las viviendas protegidas.
Los territorios pasan de estar divididos en cuatro grupos a solo dos:
(i) Grupo 1 (coeficiente 1,50): Almería, El Ejido, Mojácar, Roquetas de Mar, Cádiz, Algeciras, Chiclana de la Frontera, Jerez, La Línea de la Concepción, Los Barrios, Puerto de Santa María (El), Puerto Real, Rota, San Fernando, San Roque, Tarifa, Córdoba, Granada, Albolote, Alhendín, Almuñécar, Armilla, Atarfe, Cájar, Cenes de la Vega, Churriana de la Vega, Huétor Vega, Jun, La Zubia, Maracena, Motril, Ogíjares, Peligros, Pulianas, Santa Fe, Huelva, Aljaraque, Isla Cristina, Moguer, Palos de la Frontera, San Juan del Puerto,• Jaén, Baeza, Cazorla, La Guardia de Jaén, Mancha Real, Mengíbar, Torredelcampo, Úbeda, Los Villares, Málaga, Alhaurín de la Torre, Antequera, Benalmádena, Cártama, Estepona, Fuengirola, Marbella, Mijas, Nerja, Rincón de la Victoria, Torremolinos, Vélez-Málaga, Sevilla, Alcalá de Guadaíra, Bormujos, Camas, Carmona, Dos Hermanas, Écija, La Rinconada, Los Palacios y Villafranca, Mairena del Alcor, Mairena del Aljarafe, Morón, San Juan de Aznalfarache, Utrera, El Viso del Alcor y Tomares
(ii) Grupo 2 (coeficiente 1,30): Resto de municipios.
Actualmente el módulo básico para la determinación del precio de referencia (que se multiplica por los anteriores coeficientes) se fija en 870 euros por metro cuadrado útil de vivienda.
(h) Ampliación de los plazos de entrega.
El plazo habitual de entrega de viviendas para a ser de cinco meses desde el otorgamiento de la calificación definitiva o desde la fecha del contrato de compraventa, adjudicación o arrendamiento si este fuera posterior a esta calificación (antes era de tres meses). Este plazo, como antes, es susceptible de prórroga por la Delegación Territorial de la Consejería competente.
También se eleva de tres a cinco meses el plazo para elevar a escritura pública el contrato privado de compraventa.
(i) Sustitución del sistema de declaración responsable por el visado de los contratos.
Según la exposición de motivos del Decreto-Ley 1/2025, las anteriores modificaciones al Reglamento de Viviendas Protegidas que sustituyeron la necesidad de visado del contrato de arrendamiento por una declaración responsable efectuada por el titular de la promoción no han resultado útiles y han creado inseguridad jurídica. Por tanto, el Decreto-Ley 1/2025 recupera la anterior regulación y exige que las empresas promotoras de viviendas protegidas que las destinen a alquiler deben presentar los contratos de arrendamiento, compraventa o adjudicación para su visado en las Delegaciones Territoriales de la Consejería competente en materia de vivienda en el plazo de un mes desde su formalización (junto con la acreditación expedida por el Registro Público Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida del cumplimiento por la persona destinataria de los requisitos exigidos para el acceso a vivienda protegida).
La diligencia de visado se llevará a cabo en dos meses.
(j) Prórroga del plazo para la adscripción al programa fomento del parque de viviendas protegidas en alquiler.
Se prorroga el plazo para la adscripción de actuaciones al programa fomento del parque de viviendas protegidas en alquiler que será de cuatro meses a partir del día siguiente al de la publicación en el BOJA de la resolución de la persona titular de la Dirección General competente en materia de vivienda protegida respecto a la línea correspondiente.
¿Cuándo entra en vigor el Decreto-ley 1/2025?
El Decreto-ley 1/2025 entró en vigor el 4 de marzo de 2025. Los nuevos procedimientos de visado de contratos aplican incluso para procedimientos iniciados y en tramitación.
En cambio, como ya hemos comentado, las medidas excepcionales de cambio de uso de parcelas de oficinas, alojamiento turístico o dotacional privado o el incremento de la densidad y la edificabilidad de los activos destinados a vivienda protegida quedan pendientes de que los diferentes municipios acuerden acogerse a la medida o determinen cómo aplicar dichas condiciones.
El Parlamento de Andalucía convalidó el Decreto-ley 1/2025 el 5 de marzo de 2025 y decidió que no lo tramitaría como Proyecto de Ley, por lo que no incluirá modificaciones.
Nuestros servicios
El régimen temporal de cambio de uso y de incremento de densidad y edificabilidad supone una oportunidad para el sector privado de reconvertir activos inmobiliarios terciarios en residenciales, aprovechando la demanda de alquiler social y el resto de nuevas ventajas que ofrece la normativa autonómica.
Sin embargo, tal y como se ha expuesto, este nuevo régimen tiene importantes límites temporales y en su ámbito de aplicación que aconsejan actuar con rapidez en el análisis de la viabilidad y rentabilidad de las posibles operaciones.
En Ashurst contamos con un equipo especializado en derecho urbanístico e inmobiliario, con amplia experiencia en el asesoramiento a promotores, inversores y entidades financieras en todo tipo de proyectos inmobiliarios, tanto residenciales como terciarios. Podemos ayudar en el análisis de su cartera de activos, realizar el estudio legal de la posibilidad de optar al nuevo régimen, colaborar en el diseño legal de la actuación, asesorar en toda la tramitación urbanística y resolver cualquier duda o conflicto que pueda surgir en el desarrollo de su promoción.
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