关于欧盟《外国补贴条例》的新指导意见

2024年7月26日，欧盟委员会发布了一份工作文件，对欧盟《外国补贴条例》（第2022/2560号条例）进行了初步阐释。《外国补贴条例》于2023年1月12日正式实施，要求活跃于欧盟境内的公司监控自己收到的外国财政资助。公司必须申报其在并购和政府采购过程中收到的金额达到特定门槛的外国财政资助。请参考我们发出的2023年2月简报和2023年7月简报。

关键要点

• 工作文件初步阐明了欧盟委员会如何诠释《外国补贴条例》中所述的“扭曲”（即何谓“扭曲”欧盟内部市场）。
• 指导意见侧重说明“扭曲”在并购管控和政府采购程序中的含义，并且对于平衡测试和无限制保证的概念提供指导。

该指导意见不具有约束力，随着欧盟委员会积攒更多实施《外国补贴条例》下规管工具的实际经验，指导意见将会得到进一步补充。进一步指导意见将于2026年1月12日前发布。

背景知识

欧盟成员国提供的补贴受到欧盟国家援助控制的规管（请参考我们的快速导览）。但是，有人担心非欧盟成员国提供的补贴也可能影响欧盟内部市场。在实施《外国补贴条例》之前，欧盟并购和政府采购程序中并未将外国补贴考虑在内。《外国补贴条例》通过赋予欧盟委员会权力来审查非欧盟成员国提供的补贴，从而解决这一问题。《外国补贴条例》下的申报义务于2023年10月12日正式生效。

工作文件

欧盟委员会于2024年7月26日发布了一份工作文件，对于《外国补贴条例》进行了初步阐释。2026年1月12日发布应用案例和指导意见后，工作文件将会进一步优化。工作文件侧重于以下几个方面：

• 并购管控审核中“扭曲”的概念；
• 在权衡外国补贴对内部市场造成的积极影响与扭曲效应时，应用平衡测试；
• 政府采购程序中“扭曲”的概念；
• 无限制担保的概念。

并购管控中的“扭曲”

《外国补贴条例》列出了两个条件，用于确定外国补贴是否扭曲了欧盟内部市场：

• 外国补贴很有可能提高受益人在欧盟境内的竞争地位。为此，外国补贴与欧盟境内的业务活动需要具有关联。但是，欧盟委员会可以审查与欧盟境内活动无明显关联的补贴是否被集团用于交叉补贴欧盟内的活动。
• 外国补贴（实际上或者有可能）对欧盟境内的竞争产生负面影响。可以从受益人在欧盟境内的任何活动（或未来可能的活动）来评估对竞争产生的影响。工作文件强调，欧盟委员会将在实践中进一步调整该项条件。

工作文件强调，《外国补贴条例》第4(1)条所列的指标并不全面，也不强制适用于每个个案。欧盟委员会将根据个案的具体情况进行评估，但对于《外国补贴条例》认定最有可能扭曲欧盟内部市场的补贴，则不需要根据指标进行详细评估。与欧盟国家援助控制规则不同，在《外国补贴条例》的语境下，欧盟委员会不能仅仅因为受益人在欧盟内部市场的自由领域开展活动，就推定外国补贴扭曲了欧盟内部市场。

平衡测试

工作文件强调，欧盟委员会在平衡测试的实施方面尚未积累起丰富的经验。对于平衡测试，欧盟委员会需要审查外国补贴对于“受补贴的经济活动在[欧盟]内部市场上的发展”是否具有积极影响，并且“审查与政策目标有关的更宽泛的积极影响”，例如环境保护或促进研发。对于政府采购程序，欧盟委员会还应该考虑相关货物或服务是否存在其他替代供应来源。

在平衡外国补贴带来的积极影响和扭曲影响的过程中，欧盟委员会需要考虑积极影响是否以及在多大程度上能够抵销消极影响：对于《外国补贴条例》认定为最可能具有扭曲性的外国补贴来说，积极影响可抵消消极影响的可能性较低。欧盟委员会将考虑相关各方提交的证据，包括交易各方、欧盟成员国和其他第三方。

最后，工作文件强调，平衡测试的应用在任何情况下都不能致使被调查企业陷入比未应用平衡测试时更不利的结果。

政府采购程序中的“扭曲”

在政府采购程序中，有两个条件来确定外国补贴是否扭曲了欧盟内部市场：

• 取得补贴的经营者提交的投标必须具有不正当的优势（在决定是否存在这种情形时，要将该投标与收到的其他投标、招标方自己的估价相比较，并考虑其他实际情况）；及
• 提供补贴与投标之间必须存在关联：例如，补贴（有可能）使经营者能够（直接或间接）提交具有不正当优势的标书。

无限制担保

《外国补贴条例》列出了极有可能扭曲欧盟内部市场的补贴类型，包括以多种形式出现的“无限制担保”，例如通过暗示国家有可能干预来得到更有利的融资条件。在兼并或收购情形下，无限制担保能够使收购方以更有利的条款取得融资（这意味着收购方能够为收购目标提出更高的价格），从而推动交易的订立。

虽然欧盟委员会在评估过程中考虑的是协议签订前三年内发放的补贴，但它可能会评估由补贴造成的但在交易完成后出现的扭曲现象。

评论

由于《外国补贴条例》仅实施了一年的时间，欧盟委员会的实践经验仍在积累当中。在过去的一年中，欧盟委员会开展了几次深入调查（一次与拟议收购有关，三次与政府采购程序有关）和两次职务调查。2024年4月欧盟委员会实施了《外国补贴条例》下的首批突袭调查。

随着欧盟委员会经验的积累，预计会发布进一步的指导意见。